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展望“十三五”:规划先行,民生为本
2015-10-30 16:15:59 来源: 作者: 【 】 浏览:1046次 评论:0

民生是“十三五”规划的重要内容,是全面建成小康社会的题中之义

为期四天的中共十八届五中全会将于今天在京闭募,关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议审议通过,成为中央系统描绘和勾画未来五年我国经济社会发展蓝图、引领我国迈向第一个百年奋斗目标的“总剧本”。

全面建成小康社会是“十三五”规划的总指向、总目标,民生则是全面建成小康社会的题中之义。7月20日,中共中央政治局在召开会议确定十八届五中全会主要议程时便提出,“十三五”规划必须紧紧围绕实现全面建成小康社会的奋斗目标来制定;实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的,必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。可见,持续推进民生改善是我国由“低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”走向全面小康的必由之路,是“发展为民”、“改革发展成果让人民共享”的现实体现。

在“十三五”规划所涉及的丰富内涵中,民生将占据特殊重要的位置。早于5月27日,习近平总书记在浙江召开华东7省市党委主要负责同志座谈会、听取对“十三五”时期经济社会发展的意见和建议时就强调,要坚持经济发展以保障和改善民生为出发点和落脚点,全面解决好人民群众关心的教育、就业、收入、社保、医疗卫生、食品安全等问题,让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大人民群众。

倡导民生为本,是现阶段中国共产党“以人为本、执政为民”理念的具体体现。当前,中央之所以高度关注民生,其重要背景在于,经过三十多年的快速发展,我国经济总量持续扩张、社会面貌日新月异的同时,民生改进、生态修缮已成为影响经济社会可持续发展的两大待解之题,而从一定程度上讲,生态也属于民生的范畴。民生即民之生计,从窄里说,柴米油烟酱醋茶,皆为民生;从宽里讲,吃穿住行、生老病死,无不涉及民生。可以说,民生既是经济议题、也是社会议题,兼具经济、社会双重属性和双重意义,涉及千家万户、关系百姓福祉,既是拉动内需的动力之源、更是长治久安的稳定之本。

民生领域成绩显著,新老难题亟待突破

“十二五”以来,党中央、国务院围绕减贫、棚改、增收等民生领域突出问题,付出了艰辛努力,工作卓有成效。2011-2014年间,全国农村地区累计减贫5221万人,开工建设城镇保障性安居工程3230万套,城乡居民人均可支配收入年均增长9.5%。再以2014年为例,当年全国财政收入投入民生领域的占比超过了70%,人均预期寿命比2010年提高1.8岁,全国参加城镇职工基本医疗保险人数比2010年末增加4561万人,参加新型农村合作医疗的人数比2010年末增加350万人……由此可见,过去数年间我国在民生领域已取得了长足进展。

在看到我国民生领域巨大进步的同时,还必须清醒地认识到,一系列新老民生问题仍在一定阶段、一定层面、一定区域、一定范围内影响或困扰着千家福祉、万户生计。例如,上学难、看病难、就医难等民生“老三篇”尚未翻过,人口老龄化、城市“垃圾围城”、扶贫减困攻坚等新挑战马上涌现,下面仅举几例予以说明。

“城市病”成为深刻影响城市民生的突出问题。城市的发展在为城市居民带来极大便利的同时,若缺乏合理规划、发展过度导致承载力超限,便会产生一系列病态“副产品”。以首都北京为例,“黄、堵、毒、膨、缺”为代表的“城市病”已渐成困扰首都百姓正常生活和工作的心腹之患。其中,“黄”是指沙尘暴和PM2.5的交替肆虐,“堵”是指交通拥堵,“毒”是指工业“三废”和城市垃圾、“膨”是指人口膨胀、“缺”是指水资源短缺。当PM2.5口罩成为冬末春初长安街上流动的一景、当沙尘过后“满城尽戴黄金甲”,我们难言这是将“发展成果”惠及全体民众。北京绝非个例,如何克服“城市病”这一“成长中的烦恼”,是摆在我国众多大城市、特大城市面前的共同挑战。

收入差距持续缩小的难度很大。自古以来,“不患寡而患不均”。改革开放以来,我国区域、城乡、产业行业乃至广大社会成员之间的收入差距不断扩大,全社会基尼系数在2008年达到峰值0.491,这成为引发各种社会问题、影响社会和谐稳定的深层次原因。近年来,政府通过一系列政策“组合拳”试图扭转收入差距扩大的局面,截至2014年基尼系数连续6年缓慢下降。但由于我国收入分配结构的调整不可避免地触动一些刚性利益格局,收入差持续缩小至合理区间的难度很大,如何在效率和公平之间达成平衡将是对政府执政水平、政治智慧的极大考验。

减贫进入“啃硬骨头”的攻坚阶段。习近平总书记强调,“全面建成小康社会,最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。没有农村的小康,特别是没有贫困地区的小康,就没有全面建成小康社会”。目前,我国6000万左右贫困人口,绝大多数分布于18个集中连片贫困地区,这些地区自然资源贫乏,生态环境脆弱,生存条件恶劣,基础设施落后,产业发展滞后,扶贫济困任重道远。

老龄化成为困扰我国民生的“新挑战”。目前我国60岁以上老年人数量已超过2亿人,占总人口的近15%,而且现在每天有2.5万人迈入老年,人口抚养比(非劳动年龄人口与劳动年龄人口之比)持续下降的趋势出现逆转,全社会庞大的养老规模需要巨额资金加以保障,从而对我国现行养老保障体系构成了严峻挑战。

立足新常态,夯实民生基础的对策选择

新常态下,我国经济增速正由高速、超高速向中高速“换挡”,在此背景下,瞄准民生领域的重点问题和挑战,从六个方面着手,构建全社会民生投入逆势增长、民生状况持续改善的长效机制,从而为我国全面建成小康社会打下坚实基础。

一是必须继续坚持以经济建设为中心不动摇,致力“稳增长”。国内外发展实践证明,一个国家的经济总量增长、居民收入提高,虽然并不必然带来人民幸福和全面小康的实现,但两者之间确实存在很强的正相关性。没有国民经济的持续较快增长,没有人民收入的持续稳步提高,民生的改善终将成为“无源之水”、“无本之本”。只有推动我国经济继续保持中高速增长,并不断向中高端水平迈进,逐步跨越“中等收入陷阱”,才能推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展以及民生的持续改善。在“十二五”规划中,城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的年均增长目标被确定为高于GDP年均增速目标,建议在“十三五”规划中延续这一安排设计,确保我国居民收入持续稳定增长。

二是以科学发展观推动经济增长方式深刻变革、提升规划水平,致力“转方式、调结构、推创新、提质效”。当前生态恶化、“城市病”凸显的深层次原因,一方面在于过去长期支撑我国经济增长、以“五高三低(高投入、高排放、高污染、高能耗、高水耗,低效率、低效益、低附加值)”为特征的粗放型发展方式难以为继,另一方面在于支撑科学、可持续发展的城市、产业、行业等方面规划布局水平不高。即将到来的“十三五”恰恰处于三期叠加、转型升级的关键时期,“新常态”相伴生的人民币升值、要素价格抬升、外部竞争加剧等一系列新情况,客观上为“倒逼”我国各类微观主体主动创新、转型“突围”提供了“难得”的市场环境,加之当前ICT为代表的新技术、新模式、新应用不断涌现,“大众创业、万众创新”的氛围日渐高涨,政府应当顺势而为,加强对城市及产业行业的科学合理规划布局,鼓励引导各种类型的创新、创业、创造,推动结构性过剩或低效落后产能的逐步转移和淘汰。

三是明确政府在民生领域的事权、事责边界。在政府承担社会民生主要责任的前提下,民生水平提升和政府公共服务供给能力的提高是一枚硬币的两面,确有必要明确政府“兜底”的民生领域应该仅限于基本公共服务的范畴,从而引导社会民众形成合理预期,预防民生“福利陷阱”导致“涸泽而渔”,确保好事能够做长久。基于我国处于并将长期处于社会主义初级阶段、以及继续位列发展中国家阵营的基本国情,建议政府按照“广覆盖、保基本、可持续”三原则明确自身在民生领域的事权、事责范围。其中,“广覆盖”是指面向全体社会大众而非特定人群,因此社会民生的改善应该是普惠性而非特惠性的;“保基本”是指保基础、保低水平,例如基本医疗、基本养老、基本社保、基本教育等,超出“基本”范围之外的民生内容不在政府“必保”之列;“可持续”是指不仅立足当前、更放眼长远,不仅着眼短期、更谋划未来。

四是构建政府“有形之手”与市场“无形之手”相结合的民生资金支持长效机制。“钱从哪里来”是改善民生要解决的首要问题。一方面,构建政府民生财政的科学体系与合理架构。吸取部分欧洲高福利国家的教训,构建可持续、可循环的民生资金保障机制以及绩效评估、动态监督机制,避免陷入财政寅吃卯粮的恶性循环,保证资金使用效用。另一方面,引导民间慈善机构、专业性行业团体等各类NGO的培育发展,完善面向民生领域的社会化筹资机制及相应规则。积极鼓励各类社会资本通过政府购买服务、PPP等模式,投身公共服务、公用事业等民生领域。

五是应强化民生考核在政府绩效考核中的比重。在“十三五”规划制定的我国经济社会发展主要指标中,应进一步设计完善系统反映我国民生发展状况的指标体系。例如,在收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、物价水平等关系民生的重点领域,应该有相应的量化指标或发展目标。以“十三五”规划为基础,进而将民生、生态指标考核全面嵌入地方政府行政绩效考核体系。中央在相对淡化地方政府的GDP、财政收入等单纯经济指标考核的同时,相应强化对其辖区内民生、生态等的考核。例如,在西部老少边穷地区或集中连片贫困地区,考虑将贫困人口数量及其生活水平变化作为当地政府考核的“硬指标”,从而激发地方政府大力推动民生改善的积极性和主动性。

六是大力发展普惠金融体系,“两位一体”地支持“大众创业、万众创新”与开发性扶贫。在为我国GDP和国民财富增加贡献力量的生产主体中,1900万户左右小型企业、微型企业,5165万户个体工商户,两亿左右生产性农户,构成了我国的小微经济体或草根经济体。他们是我国“大众创业、万众创新”的主力,是吸纳全社会就业的主体,也是6000万左右贫困户未来“脱贫”的主渠道。当前,我国金融供给主体系是以大中金融机构、证券主板市场为供给主体,以大中企业为主服务对象,以大中城市为主服务区域,基于正规财务报表和充分抵质押物、第三方担保开展业务,这与小微经济体“小、多、散、弱、活”的自然属性以及“短、小、频、急、活”的融资需求特征内在不匹配,导致众多小微经济体长期受到融资难、融资贵问题困扰,可持续发展面临巨大挑战。放眼“十三五”,应着眼于从机构建设、技术服务、金融监管、政策扶持、公共基础设施等方面入手,并结合互联网金融的新技术、新手段、新模式,致力于构建“紧贴地皮、扎根基层、服务草根”的普惠金融体系,引导金融体系真正向“大众创业、万众创新”开闸放水,双管齐下地鼓励创业、引导就业,并通过开展“小微信贷”等金融业务助推开发性扶贫事业的发展,培育农村贫困户内生“造血”机制。

(作者:高鹏 中国财政学会投融资研究专业委员会副秘书长,财政部财政科学研究所经济学博士)(责任编辑:陈东旭)

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Tags:十三五     民生为本 责任编辑:chinapolicy
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