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国企改革亟待在立法上全面跟进
2015-09-16 16:37:20 来源: 作者: 【 】 浏览:609次 评论:0

中共中央、国务院近日印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(简称《指导意见》),这是新时期指导和推进中国国企改革的纲领性文件。至此,十八届三中全会后有关国企改革的政策真空得到了有效填补,混合所有制改革试点后的疑云亦已逐渐消散,有关国企改革的博弈在制度层面达到了新的平衡。不言而喻,国企改革即将进入操作阶段。

《指导意见》贯彻了习近平主席今年7月考察东北老工业基地时的讲话精神(两个坚持、三个有利于),不但在防止国有资产流失方面踩了急刹车划了警戒线,而且从指导思想、监管机制等各个层面对国企改革作了具体指引。但是《指导意见》实施后问题也会随之而来,尤其是混合所有制改革全面铺开后市场上的经营主体将近乎全是非国有企业(仅极少一部分公益类国有企业能保住国有身份)。换言之,今后大家不但要共一个灶生火,在一个锅里捞饭,甚至还要相互把勺放到对方的碗里去。在此情形之下如何能保证国有资产不会流失,又如何能实现国有经济做大做强呢?可见新时期的国企改革将是一项极为复杂的系统工程,《指导意见》勾画的蓝图能否最终实现,这需要一系列配套的措施来支撑,尤其是要在立法上立即全面跟进。具体而言,有以下几个方面:

一、要在法律上对国有企业的身份作重新界定

2003年设立国资委时,国有企业只包括两类经营主体,一是依照《全民所有制企业法》设立的全民所有制企业,二是依照《公司法》设立的国有独资公司。2006年十六届三中全会后,中央企业加大兼并重组力度,将股权延伸到了一些民营企业,此时的国有企业在事实上(而非法律上)有作了扩围,即包括国有控股公司。可见,目前我们所说的国有企业是以股权的性质来界定的,要么全部是国有股份,要么是国家绝对控股。那么《指导意见》出台后国有企业将如何来界定呢?如果国有企业以协议等非股权的方式来控制其他企业,被控制方能否被认定为国有企业呢?此外,如果国有企业只是以小股东的身份来参股或是仅以金融工具的形式来暂时投资其他企业,被参股/投资一方算不算国有企业呢?这一系列的问题都需要在法律上作清晰的界定,否则后续的工作将无法开展。

二、要在法律上将党建工作写进条文并贯穿于生产经营

《指导意见》提出要加强和改进党对国有企业的领导,充分发挥国有企业党组织政治核心作用。这是党管经济的直接体现,也是及时之需。但是自八十年代开始国企改革以来,国企的党建问题就一直未能得到圆满地解决。原因何在?一是国有企业实行厂长经理负责制后,在法律层面将党委晾到了一边;二是企业片面地以经济建设为中心,主管部门对企业的考核也是以经济指标为主,忽视了组织、思想、文化建设。因此过去国企中的党组织一直松松垮垮提不起来就不难理解。如今搞混合所有制改革后党建工作又如何落到实处呢?单靠现行的法律规定肯定是不行的。目前的《公司法》对党建工作仅轻描淡写地提了一句:“根据中国共产党章程的规定,设立中国共产党的组织,开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”实际执行情况则更糟,有些国有参股企业的党委完全成了一个摆设。因此,《公司法》中有必要增加专门的章节来强调企业的党建义务,并将党的政治、思想、组织领导一一列明,同时要将其贯穿于企业的生产经营。

三、要在法律上将党的领导与公司的治理结构有机结合

公司的治理结构理论上是指公司“三会”(股东会、董事会、监事会)的构建及运行,但在实际工作中董事会却一会独大,几乎主导了公司的决策和运营。因此,董事会的人员安排及议事规则非常重要。对国有独资公司而言,股东就是国资委,董事、监事也尽乎都是由国资委委派的,因而治理结构不是问题。但是搞混合所有制改革后就会处处都是问题。股东会如何表决呢,董事如何安排呢,监事如何委派呢?党的领导与董事会的表决又如何有机衔接呢?较为理想的方式有两种,一是在国有控股公司增设一个决策层,即董事会表决后报党委会审批;二是在国有参股公司的董事会、监事会中给党委留足法定的席位,同时在国有资产的处置方面党委要有一票否决权。因此《公司法》中的相关条款须重新修订,以落实党对国有企业的领导,进一步完善公司的治理结构。

四、要在法律上明确党和政府对国有企业的审计、监察、纪检、巡视职能

按现行的《审计法》,审计局只能审国有独资或控股企业,不能审国有参股企业(涉及专项资金的除外)。也就是说目前的非国有企业只接受社会审计(会计师事务所的审计),不接受政府审计,至于监察、纪检、巡视则更是无从谈起。因而一些民营企业就把自己当成了自由王国,有些民企老板则是除了工商税务外,不知还有党纪国法,久而久之也就成了腐败的瘟床。如果混合所有制改革铺开后,党和政府的审计、监察、纪检、巡视职能不能及时向国有参股企业延伸,则反腐工作就会多出一大片盲区。因此,《审计法》应作修正,将审计范围充分扩大,与时同时党的纪检、监察条例也有必要扩围。

五、要在法律上明确国家工作人员的范围

明确国家工作人员的范围,是界定职务犯罪(贪污、受贿、挪用公款、渎职等)的前提,也是防止国有资产流失的最后一道防火墙。按《刑法》最初的规定,在国有企业中只有编内的管理人员能构成职务犯罪的主体,后来虽然以司法解释对国家工作人员的范围作了适当扩充(将受托管理国有资产的人员纳入了贪污罪的主体),但是仍然跟不上犯罪的发展。比如说某一国有参股企业中的控股方董事将公款当作个人的金库,是不能定为贪污罪的(只能定为职务侵占);若是其收受了赃款,是不能定为受贿罪的(只能定为非国家工作人员受贿罪);若是其公权私用或是在管理上天马行空损害了企业的利益,也是不能定为滥用职权罪或玩忽职守罪的(只能按企业的“家法”即规章制度给予处分)。由此可见,法律上的身份相异,即有罪责上的天壤之别。混合所有制改革后,国有参股企业无疑会遍地开花,传统的编制一说也将淡出管理范畴,《刑法》上能否也同时将国家工作人员的范围同步扩大呢?即有必要采用实质认定法,将凡是企业中参与国有资产管理或有权动用国有资源的人都视为国家工作人员。

六、要在法律上明文规定利润上交比例

《指导意见》提出国有企业的利润要上交一定比例的利润,这是国家作为出资人强制分红的一种方式,是合情合理的。过去二十多年中也是一直这么提,但是从未实际落实过。可见国家强制分红的难度之大。对纯国有企业尚且不能强制分红,混合所有制改革后国有参股企业是否能做到这一点呢?如果不将利润上交上升为法定义务,答案恐怕依旧是难。目前的《公司法》中对国有企业的利润上交只字未提,因此急需补上这一条;与时同时,还需在《企业所得税法》中增加相关条文,将上交利润等同为一项额外的纳税义务。否则,强制分红又将成为一句空话。

通观《指导意见》,大处落墨的还是混合所有制的推行,但是并未提出时间表,相反还指出要坚持因地施策、因业施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆盖。说明中央对这次国企改革之慎重,这无疑给相关立法工作留出了时间。相信只要配套的措施到位,立法工作能全面跟进,这次国企改革的目标(有利于国有资本保值增值、有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能)是一定能实现的。(责任编辑:陈东旭)

稿源:中国网

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Tags:国企改革   立法   全面跟进 责任编辑:chinapolicy
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